Последний месяц, начиная с годовщины указа от 13 мая (об образовании федеральных округов и назначении полпредов), Владимир Путин активно встречается с представителями российской власти на местах - у него побывали полпреды и руководители региональных общественных организаций, делегации СФ, президент совершил несколько поездок в регионы. На минувшей неделе Путин встречался с главами региональных законодательных собраний. Все это происходит в ожидании того, что можно назвать "федеративной реформой-2". От первой она отличается тем, что предложения идут уже не только из Кремля.
Процесс замены руководителей региональной исполнительной и законодательной власти на "делегированных" членов Совета Федерации вступил в заключительную стадию. Несмотря на то что новый сенаторский корпус в полном составе начнет действовать с 1 января 2002 года, уже начались дискуссии о его политическом будущем, статусе и полномочиях. Информационное поле насыщено проектами преобразования Совета Федерации.
За сохранение принципа назначения членов верхней палаты региональными властями выступает большая часть сенаторов-назначенцев, поскольку в случае изменения действующего законодательства они утратят статус федеральных политиков и влиятельных лоббистов. Основной тезис в пользу этого принципа - только будучи назначаемыми, а не избираемыми, члены Совета Федерации смогут сохранять взвешенную и прагматичную, а не популистскую позицию.
По меньшей мере три группы влияния выступают за дальнейшее реформирование верхней палаты российского парламента.
Можно прогнозировать, что уже в этом году будут предприняты попытки изменить либо статус и полномочия Совета Федерации, либо принципы его формирования
Первая настаивает на необходимости формирования Совета Федерации посредством прямых всенародных выборов представителей субъектов федерации. Наиболее твердо и последовательно эту позицию отстаивают ведущие либеральные силы, прежде всего думские фракции СПС и "Яблоко", а также полпред президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко. Аналогичного мнения придерживаются и некоторые ветераны палаты. Самарский губернатор Константин Титов увязывает эту модель с необходимостью изменения Конституции. Кроме того, о возможности подобного подхода в ближайшие три-четыре года заявил один из руководителей группы "Федерация" в СФ Михаил Маргелов. Прямые выборы сенаторов могут усилить конфликтный потенциал политического пространства России, обернуться для глав российских регионов формированием потенциально влиятельной оппозиции в лице членов Совета Федерации. А федеральный центр должен будет рассматривать их в качестве нового инструмента влияния на региональные власти. Однако данный вариант, безусловно, является наиболее демократическим.
Вторая группа влияния настаивает либо на ликвидации Совета Федерации как органа государственной власти, либо на серьезном ограничении его полномочий . В авангард этой группы входят руководители наиболее развитых субъектов РФ, прежде всего презид
УДК 342.24(470)(091)
проекты реформирования
федеративных отношений в роССИИ в 1990-е гг.:
политико-правовой обзор
© Казарин В. н., 2014
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Статья посвящена анализу проектов реформирования федеративных отношений в постсоветской России в один из переломных периодов ее развития - 1990-е гг. Исследованы различные политико-правовые проекты вариантов эволюции российской государственности. Автор обосновал вывод о том, что изменения субъектного состава Российской Федерации были не только возможны, но и объективно необходимы.
Ключевые слова: кризис советской федерации; проекты реформирования федеративных отношений; варианты взаимоотношений центра и субъектов Федерации; обсуждение оптимизации субъектного состава РФ; перспективы эволюции федеративных отношений в России.
Рубеж 80-90-х гг. ХХ в. явился наиболее сложным для развития российской государственности за всю ее более чем тысячелетнюю историю. Явные провалы экономической политики, проводимой горбачевским руководством, усиливавшаяся финансовая зависимость Союза ССР, а затем и новой России от развитых зарубежных государств, резкое падение жизненного уровня основной массы населения страны, вырвавшиеся наружу политические, идеологические проблемы, религиозные и национальные/националистические движения, давление геополитического Запада - все это расшатывало государственность, не могло не влиять на отношения центра и регионов. В ходе обострившейся борьбы за политическую и экономическую власть наиболее радикальные сторонники либеральной идеи оказались в одном ряду с антироссийски настроенными националистическими силами в большинстве союзных республик.
В результате распада (развала?) Союза ССР советская федерация перестала существовать как юридически, так и фактически. РСФСР, также формально федеративное государство, как наиболее крупная по территории и населению часть бывшего СССР, находилась под угрозой фактического развала. Речь идет не только о сепаратизме и фактическом выходе из состава РСФСР Чеченской Республики при президентах Д. Дудаеве и А. Масхадове, но и сепаратизме отдельных республик и обла-
стей (Татарстан, Башкортостан, Саха/Якутия, отчасти Свердловская область и др.).
По мере укрепления федеральной власти реальные полномочия многих региональных лидеров постепенно сокращались. Но это таило в себе и потенциальную угрозу. Сформировавшаяся местная элита и бюрократия, почувствовавшая вкус власти и собственности, усиливала противодействие федеральным властям в различных, более завуалированных формах. А это не снимало с повестки дня вопрос о потенциальном развале Российской Федерации.
Рассмотрим, какие же проекты и возможные варианты развития российской государственности после распада Союза ССР обсуждались и при наличии необходимых условий могли быть реализованы.
Первый. Создание так называемой Русской республики, которая бы наряду с другими, уже существующими национально-территориальными республиками, вошла бы в состав Российской Федерации. В условиях многонационального состава исторической России этот проект был не только нереализуемым, но и опасным для эскалации межнациональных отношений. Российская Федерация, еще не оформившись после событий 1991 г., могла повторить судьбу СССР.
Второй. Отказ от национально-территориального принципа и создание федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Этот проект можно признать идеальным, но поэтому
и нереализуемым в тех конкретных условиях. Пошли бы тогда национальные элиты на отказ от национально-территориального принципа? Разработаны ли были критерии оптимального экономико-географического районирования? Именно в тот период, рубежа 1991-1992 гг.? Очевидно, что это риторические вопросы.
Третий. Создание федерации республик (национально-территориальных образований) и так называемых земель (административно-территориальных образований по типу существующих в ФРГ). Но эти проекты были категорически отвергнуты в бывших автономных республиках, не желавших иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями. Проведение курса на укрупнение административно-территориальных единиц в условиях слабой центральной власти означало бы создание подобия конфедерации.
Четвертый. Эти предложения содержались в проекте Конституции РФ, разработанном политсоветом Движения демократических реформ России (разработчики проекта юристы С. С. Алексеев, А. А. Собчак, Ю. Х. Калмыков). Они предложили национальные республики, губернии и автономные национальные сообщества признать субъектами федерации. Республики, по их мнению, - это суверенные государства, губернии - территориальные государственно-административные образования, которые бы обеспечивали сочетание государственного начала и местного самоуправления. Автономные национальные сообщества предлагалось создавать в составе губерний на началах территориальной и этнической автономии малочисленных народов. Они же отстаивали идею заключения индивидуальных договоров между всеми субъектами федерации .
Анализируя эти проекты становления Российской Федерации, можно предположить, что будь они реализованы, Россию ждала бы участь Союза ССР.
Еще в 1992 г. при обсуждении научным юридическим сообществом проекта новой Конституции (предварительного, а не того, который был положен в основу Конституции 1993 г.) канд. юрид. наук А. А. Уваров (Оренбургский филиал МЮИ) отметил, что слабым местом проекта является раздел о федеративном устройстве России. Он заострил внимание на том, что надо стремиться к тому, чтобы на базе автоном-
ных областей и округов не возникали карликовые республики, так как это вызовет дальнейшую дестабилизацию экономических и политических отношений, новые национальные конфликты. «Видимо, - писал А. А. Уваров, - необходимо на научной основе разработать некоторые критерии (экономические, политические, демографические и т. п.), на основе которых можно проектировать потенциальные субъекты Федерации России» .
Одной из наиболее актуальных проблем, начиная с так называемого парада суверенитетов конца 1980-х - начала 1990-х гг. и на протяжении всего последнего десятилетия ХХ в., была проблема взаимоотношений краев/областей и бывших автономных округов, ставших по Конституции 1993 г. равноправными субъектами Федерации (п. 1 ст. 5). В главе 3 «Федеративное устройство» (ч. 4 ст. 66) определены отношения автономных округов, входящих в состав края или области. Они «могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области». На практике же разногласия между краем/областью и округом продолжали оставаться. Каков же был механизм их преодоления? Один из них был предложен Н. М. Добрыниным, заместителем главы Ханты-Мансийского автономного округа, впоследствии - д-ром юрид. наук, профессором. Он считал целесообразным регулировать отношения в три этапа.
Первый этап - непосредственное и добровольное взаимодействие равноправных субъектов Федерации. На этом этапе желательны и необходимы были экономические договоры и соглашения, реализация общих программ, направленных на достижение экономической интеграции. Возможна также передача отдельных полномочий автономных округов областным органам государственной власти. Таким образом, это комплекс мер, направленных на обеспечение целостности края/области как единого правового и экономического пространства.
Второй этап - формирование федерально-региональных отношений. На этом этапе желательно подписание договоров между областью и входящим в его состав автономным округом. Такие договоры были заключены, к примеру, между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным
округом, между Иркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом.
На третьем этапе должна была формироваться единая законодательная база двух субъектов, возможно формирование краевого/областного двухпалатного законодательного собрания . Предложенный Н. М. Добрыниным механизм взаимодействия сложносоставных субъектов Федерации в тех условиях слабости и отсутствия воли федеральных властей был вполне приемлем для решения вопросов на региональном уровне.
В первый период президентства (1990-1996) Б. Н. Ельцина предпринимались попытки реформировать структуру власти, сложившейся тогда в Российской Федерации, с намерением усиления не только роли центра, но и устранения явных перекосов на уровне бывших советских автономных республик и краев/областей в пользу последних. Попытки, необходимо отметить, слабые и нерезультативные. В 1993 г. состоялась встреча Б. Н. Ельцина со своими полномочными представителями, которая прошла в Петрозаводске (Республика Карелия). Президент России выступил перед ними с предложением о создании Совета Федерации, который бы состоял из уполномоченных от всех 89 субъектов Федерации и явился бы верхней палатой российского парламента. Но лидеры республик, как и следовало ожидать в реально сложившейся ситуации, не согласились на это предложение . Почему? В случае равного представительства в Совете Федерации руководители краев и областей получили бы численное превосходство, а это, по мнению руководителей бывших автономий, ставших президентами, существенно ограничивало их влияние на центральную власть в отстаивании своих, зачастую корпоративных, интересов. Не случайно в 1994 г. тогдашние лидеры Чечни и Татарстана отказались признать Конституцию РФ. По сути дела, Президенту Б. Н. Ельцину было навязано подписание двустороннего договора с Казанью. Таким образом, предпринятая попытка центра сбалансировать отношения с регионами (субъектами) путем фактического уравнивания их статуса не удалась.
Предлагались ли какие-либо проекты реформирования федеративных отношений в Российской Федерации в 1990-е гг.? Да, их было несколько. Один из них разрабаты-
вался в 1995 г. в аналитическом управлении при Президенте РФ. Проект предусматривал формирование сети из примерно 30 федеральных округов с представительствами в малых провинциальных городах России. В ведении этих округов было бы решение вопросов, отнесенных к федеральной компетенции; при этом деление государства на 89 субъектов сохранялось бы, но их значение уменьшилось бы. Например, предлагалось создание Енисейского округа, Дальневосточного округа, Восточно-Сибирского (Байкальского) округа и др. Возможным административным центром последнего из перечисленных округов, по мнению разработчиков, могли стать Ангарск, Усолье-Сибирское или Листвянка .
В ельцинский период сложилась специфическая система федеративных отношений в России. Ее основные черты можно свести к следующим:
1. Смешанный этнотерриториальный характер построения Федерации, потенциально и фактически опасный конфликтами на этнической, религиозной (квазирелигиозной) почве. Сопутствующее явление, принявшее массовый характер, - этновы-давливание представителей одних народов другими под различными предлогами, часто с применением насилия или его угрозой.
2. Асимметричность масштабов федеральных границ и, как следствие, неравный вес голосов проживающего в них населения.
3. Неравенство статусов субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях между республиками и «простыми» краями/областями, а также в наличии субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов. Это последнее с чьей-то «легкой руки» получило название «матрешки».
4. Значительная экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые существенно отличались друг от друга по степени развития социальной инфраструктуры, условиям жизни населения.
5. Дотационный характер большинства субъектов Федерации и, следовательно, их зависимость от размера финансовых потоков центра.
6. Неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его связи в центральных коридорах власти во многом определяли
отношение федеральных властей к региону и тем самым - к уровню экономического и социального положения проживавших в нем граждан.
8. Очевидный «разнобой» в законодательстве различных субъектов Федерации .
Оценивая особенности российского федерализма, сложившегося в 1990-е гг., д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Б. С. Крылов назвал его «фантомным». Поясняя свою мысль, ученый отметил, что это явление сложилось под воздействием взглядов и решений подчас недальновидных политиков, не представляющих совершенной модели федеративных отношений. Развитию «совершенного» федерализма препятствовала неоднородность субъектов Федерации по их политическим, экономическим и правовым характеристикам. К тому же очевидны были и другие негативные моменты. С одной стороны, стремление некоторых федеральных органов государственной власти к централизации максимума полномочий, а, с другой, попытки правящих элит отдельных регионов расширить их полномочия под предлогом «защиты интересов титульной нации» .
Понятие «фантомный федерализм» использует и Н. М. Добрынин, относя его, правда, больше к советской модели федерализма. Это такая модель федерализма, при которой зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся, где фактически существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы . Все эти «родовые» черты, к сожалению, сохранялись и в 1990-е гг.
Начало первого президентского срока В. В. Путина характеризовалось немалым количеством проектов и предложений по решению тяжелого ельцинского наследства в сложившихся отношениях центра и субъектов Федерации. Например, А. Б. Зубов, ст. науч. сотр. Института востоковедения РАН, отмечал, что «вряд ли нынешняя администрация (В. В. Путина. - В. К.), находящаяся в плену узких и корыстных целей сохранения всевластия олигархического клана политической "семьи" Ельцина, окажется способной на действительно глубокие преобразования системы органи-
Какой же путь развития России в таком случае предложил автор? Он предложил ввести самоуправление. При этом уставы областей станут совершенно излишними и даже вредными элементами государственной жизни. Губернаторы в этой системе должны назначаться из центра. С помощью самоуправления можно будет решить и национальный вопрос.
Свои предложения по реформированию постельцинской Российской Федерации А. Б. Зубов завершил так: «Процесс перехода от нынешнего феодал-федерализма к разумной системе местного широкого самоуправления, экстерриториальных национально-культурных автономий, ограниченных автономий областных и корпоративной Верхней Палаты - дело непростое. Сегодня нам жизненно важно для обеспечения стабильного государственного развития, постепенно отказываясь от несвойственного России федерализма, вновь освоить опыт земского самоуправления». Как видим, предложения А. Б. Зубова носили радикальный характер, вплоть до признания нелегитимными законодательные акты Советского государства по вопросам государственного и национально-государственного строительства. Предложения же начать строить структуру государства с чистого листа привносят в предлагаемые
проекты элементы идеализма и волюнтаризма одновременно. Вместе с тем идеи о расширении основ местного самоуправления и внедрения национально-культурной автономии можно отнести к вполне здравым.
Однако отказ от федерализма как от идеи и практики государственного устройства России имел мало сторонников. Гораздо большее количество предложений и проектов касалось путей совершенствования российского федерализма. При этом проекты в силу их социально-политической и экономической значимости предлагали, разумеется, не только юристы. Географы Д. Н. Замятин и Н. Ю. Замятина в тот же начальный период президентства В. В. Путина предложили расширить само понятие федерализма. С позиций своего видения проблемы они считали возможным перейти от трактовки федерализма как специфического территориально-политического устройства к восприятию его в качестве особой системы территориальных отношений, причем не только правовых, но и экономических, финансовых и даже культурных. Отношения же между центром и субъектами Федерации на тот период (2000 г. - начало 2001 г.) они характеризовали как не федеративные, а по сути, воссозданные феодальные отношения. Традиция же выделения национально-территориальных образований в советский период повлекла, по их мнению, два негативных последствия: фактическое создание идеологической базы для национального сепаратизма; способствование возникновению так называемой асси-метричной федерации, при которой завышен статус национально-территориальных образований по отношению к административно-территориальным.
Какие же способы решения вопроса предлагали ученые? Их, по меньшей мере, два. Первый, как они его сами определили, - идеальный. Это изменения административно-территориального деления страны с отказом от принципа: каждой нации - своя территория. И второй. Авторы предложили перейти к исследованию и конструированию образно-географических интерпретаций (ОГИ) федерализма. Последнее включало исследование геополитических, геокультурных, геоэкономических, геосоциальных образов и конструирование мегарегионов. Это, по их мнению, оказало бы мощное воздействие на обновление административно-территориального деления государства .
Таким образом, президент В. В. Путин получил тяжелое наследство. Не касаясь экономических, социальных, идеологических, ментальных проблем и настроений в обществе, отметим то, что относится к теме настоящего исследования. Оживление национализма и сепаратизма в многонациональной Федерации, построенной по национально-территориальному принципу, делало ее особенно уязвимой. Процесс глобализации, новые вызовы начала XXI в. лишний раз обнажили эти проблемы. Размышляя над этой проблемой, свой вариант возможных действий предложили канд. филос. наук, первый вице-президент Фонда развития парламентаризма в России
A. А. Захаров. Он своеобразно поставил вопрос: чтобы стал делать на месте
B. В. Путина гипотетический идеальный лидер, располагающий невиданным для некоммунистической России мандатом доверия? Отвечая на этот вопрос, А. А. Захаров выделил три пункта:
1) начал бы административную реформу, укрупняющую субъекты Федерации;
2) принял бы дисциплинарные акции в отношении «отбившихся от рук» национальных республик и их лидеров, поскольку в концу ХХ в., по его мнению, несоответствие республиканских конституций Основному закону РФ достигло той отметки, за которой начинается распад единого государства;
3) самым решительным образом подержал бы местное самоуправление - естественную опору федеративного государства.
Слабые демократические и гражданские основания отечественного федерализма делали его наиболее уязвимым. Другие варианты развития ситуации сводились к двум тенденциям: либо сползанию к унитаризму, либо к конфедерации. Однако для России наиболее приемлемым вариантом оставалось сохранение федерации .
Другой автор, канд. полит. наук М. Г. Миронюк, оценивая состояние и перспективы реформирования федеративных отношений в России, также указывал в качестве одного из первоочередных шагов на превращение субъектов Федерации в «действительно полноценные политические сообщества» путем их укрупнения, если такое укрупнение приведет к их экономической эффективности.
периода, отметив, что В. В. Путин решительно стал выстраивать властную вертикаль, считая дефицит государственной власти причиной неэффективности отечественной модели федерализма, а также провала экономических реформ. Такой подход М. Г. Миронюк определил как сугубо инструментальный. Главное же, по его мнению, заключалось не в «абстрактном укреплении властной вертикали», а в конкретизации функций государства, как на федеральном, так и на региональном уровне. Тенденция к усилению роли федерального центра просматривается и в устойчивых федерациях, т. е. носит универсальный характер .
В данном контексте полезно посмотреть, каким образом выглядели перспективы реформирования федеративных отношений в общественном мнении. В числе наиболее встречавшихся мнений были: ликвидация различий между краями, областями и республиками; отказ от национально-территориального деления; создание губерний. Отдельно стоял вопрос об укрупнении субъектов Федерации. При этом данное предложение поддерживали 35-43 % экспертов «русских» территорий. Зато противников укрупнения в национальных республиках оказалось 60-68 %. Необходимо обратить внимание на важное обстоятельство, а именно: 60-80 % опрошенных респондентов, представлявших различные регионы, отдали предпочтение федерации, и лишь 10-25 % склонялись к унитарному государственному устройству .
В настоящее время практически забыт факт, что еще в феврале 2000 г., т. е. до избрания В. В. Путина на пост Президента Российской Федерации губернаторы Белгородской, Курганской и Новгородской областей выступили с обращением, в котором предлагали провести укрупнение регионов, сократив их до 20-30, и отказаться от выборов губернаторов . Примечательно, что центр, а точнее администрация Президента РФ, услышала эти призывы, но использовала их в отношении слабых дотационных регионов (автономных округов). Но и здесь был заблокирован пакет предложений от финансово-промышленных групп об объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Почему? В этом случае образовался бы мощный по промышленному потенциалу и территории регион,
обладающий значительными стратегическими сырьевыми ресурсами. Как видим, подход самой федеральной власти к проблеме укрупнения субъектов Федерации носил «точечный» характер.
Возникает вопрос: а после объединения пяти «сложносоставных» субъектов, три из которых находятся на территории Восточной Сибири, возникали и возникают проекты дальнейшего развития федеративных отношений? Конечно же, да. Ведь описанный и проанализированный на доступном нам уровне процесс окончательно не мог и не был призван решить все накапливающиеся в течение длительного периода времени проблемы. Вопрос о законодательном регулировании территориального устройства Российской Федерации не снят с повестки дня.
Оптимизация субъектного состава Российской Федерации не должна сводиться к механическому сокращению числа субъектов Федерации, а включать в себя и другие меры территориального развития. В настоящее время в Российской Федерации имеется три вида «макрорегионов»: федеральные округа, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономические макрорегионы. Федеральные округа по-прежнему обеспечивают реализацию полномочий главы государства в территориальном аспекте. В соответствии с Концепцией-2020, которую никто не отменял, предусмотрено формирование 11 экономических районов - территориальных единиц макрорегионального уровня. А в пределах экономических макрорегионов могут быть реализованы межрегиональные проекты, осуществляемые субъектами Федерации, мероприятия по производственной и научно-технической интеграции .
Таким образом, изменения субъектного состава Российской Федерации в будущем не только возможны, но и необходимы. При этом должен быть учтен весь предыдущий опыт, минимизированы ошибки; все возможные социально-политические, социально-экономические проекты должны обсуждаться экспертным сообществом, проходить системную правовую экспертизу. Это должно стать составной частью реализации программ, выдвинутых руководством Российской Федерации по превращению России в динамично развивающееся государство, занимающее передовые позиции в современном мире, способное ответить на все вызовы XXI в. Е
1. Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России / / Государство и право. 1992. № 11. С. 30.
2. Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) / / Государство и право. 1992. № 8. С. 19.
3. Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. 1998. № 7. С. 49.
4. Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. 2000. № 5. С. 71.
5. Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 101.
6. Федерализм и публичная сфера в России /
B. Д. Соловей // Полис. 2001. № 4. С. 138-139.
7. Крылов Б. С. Рец. на: Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты: монография. - Новосибирск, 2005. - 367 с. // Государство и право. 2006. № 1. С. 127-128.
8. Добрынин Н. М. Применение достижений точных наук в моделировании конструкции нового российского федерализма // Государство и право. 2006. № 8. С. 50.
9. Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 51, 54.
10. Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 99, 103.
11. Захаров А. А. Федерализм и глобализация // Полис. 2002. № 6. С. 123-125.
12. Миронюк М. Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. 2003. № 3. С. 104, 106.
13. Федеративная реформа В. Путина в зеркале общественного мнения в регионах // Полис. 2002. № 3. С. 124.
14. Гельман А. Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2. С. 97.
15. Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журн. рос. права. 2009. № 12. С. 28-29.
список литературы
Гельман А. Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России / / Полис. - 2006. - № 2. - С. 97.
Добрынин Н. М. Применение достижений точных наук в моделировании конструкции нового российского федерализма / / Государство и право. - 2006. - № 8. - С. 50.
Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Государство и право. - 1998. - № 7. - С. 49.
Замятин Д. Н. Пространство российского федерализма / Д. Н. Замятин, Н. Ю. Замятина // Полис. - 2000. - № 5. - С. 101.
Захаров А. А. Федерализм и глобализация // Полис. - 2002. - № 6. - С. 123-125.
Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. - 2000. - № 5. - С. 51-54.
Ильинский И. П. Новое федеративное устройство России / И. П. Ильинский, Б. С. Крылов, Н. А. Михалева // Государство и право. - 1992. - № 11. - С. 30-34.
Крылов Б. С. Рец. на: Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты: монография. - Новосибирск, 2005. - 367 с. // Государство и право. - 2006. - № 1. - С. 127-128.
Миронюк М. Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. - 2003. - № 3. - С. 104-106.
Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис. - 2000. - № 5. - С. 71.
Уваров А. А. Новое устройство Российской Федерации (Анализ проекта Конституции) // Государство и право. - 1992. - № 8. - С. 19.
Федерализм и публичная сфера в России /
A. А. Галкин, П. А. Федосов, С. Д. Салентей,
B. Д. Соловей // Полис. - 2001. - № 4. - С. 138-139. Федеративная реформа В. Путина в зеркале
общественного мнения в регионах // Полис. - 2002. - № 3. - С. 124.
Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения / / Журн. рос. права. - 2009. - № 12. - С. 28-29.
Reform Projects of Federal Relations in Russia in the 1990s: Political end Legal Review
© Kazarin V., 2014
The article deals the restructuring plans of federal relations in post-Soviet federal relations in the one of the crucial period of its development, the 1990-s. The article presents different political and legal projects evolution of the Russian state. The author concludes that changes the subject composition of the Russian Federation was not only possible but necessary.
Key words: crisis Soviet Federation; the restructuring of federal relations; optimizing Russian Federation subject composition; prospects for the evolution of the federal relations in Russia.
Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, возглавлявшейся Д.Н. Козаком и предложившей проект административной реформы в том виде, как она осуществляется федеральным центром сегодня (Комиссия была создана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года. №741)., проведен анализ действующих федеральных законов, определяющих механизм разграничения полномочий и деятельность властных структур. По результатам анализа Комиссией разработаны предложения о совершенствовании федерального законодательства, имеющие своей целью закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в России приняты новые законы, открывшие, по сути, новую страницу в истории федерализма в России. (После завершения работы Комиссии были приняты новые федеральные законы: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства Российской Федерации (Далее СЗ РФ). 1999. № 42. Ст.5005; Федеральный закон Российской Федерации от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Российская газета от 8 октября 2003 г. N202; СЗ РФ, 2003. № 40. Ст. 3822). При этом особое место в новейшей политической истории занимает принятый по инициативе Правительства РФ федеральный закон о монетизации льгот. (Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»).
Работа данной Комиссии и реализация выработанных ею предложений представляют собой часть общей административно-правовой реформы, объявленной Президентом РФ. Выступая перед доверенными лицами в канун выборов Президента России, В.В. Путин определил одну из главных задач государственного строительства в период своего второго срока, заявив: «Мы обязаны довести до конца и программу наших политических преобразований. В связи с этим хочу подчеркнуть: наши действия в этом направлении будут также последовательны, как и все, что для стабилизации в стране последние годы. Прежде всего, мы реализуем реформу федеративных отношений. Доведем до конца уже в ближайшие годы те ключевые преобразования, которые идут сейчас на уровне местного самоуправления». (Известия. 2004. 13 февраля).
Это было одним из немногих высказываний кандидата в Президенты страны в отношении федерализма в России. «Реализуем реформу федеративных отношений» -- что при этом имел в виду В.В. Путин, россияне смогли увидеть впоследствии. Многие политики проявили беспокойство по поводу судьбы федерализма в России. «Федерализму ничего не грозит» -- публично успокаивал общественность Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике А.И. Казаков.(Российская газета. 2004. 29 октября). Он высказал уверенность, что предлагаемая реформа не затрагивает ни одного из основополагающих конституционных принципов. И после ее осуществления Россия в полном соответствии со ст.1 Конституции РФ останется демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.
Рассматривая онтологическую составляющую региональной политики, следует, в первую очередь, остановиться на двух ее аспектах: (а) влиянии регионов на московскую политику и (б) влиянии центра на процессы, идущие в регионах.
Формально, по Конституции, влияние регионов на московскую политику осуществляется через один институт -- Совет Федерации, где каждый регион имеет по два представителя. На самом же деле, конечно, каналов такого влияния значительно больше. Возьмем, к примеру, Государственную Думу. Не секрет, что списки блока «Наш дом - Россия» в 1995 году составлялись во многом региональными властными элитами, что, естественно, сказалось на составе думской фракции НДР. Еще большее значение имеет позиция местных властей в ходе выборов по одномандатным округам. Недаром любой кандидат в Государственную Думу стремится заручиться поддержкой местного начальства; по некоторым экспертным оценкам, такая поддержка обеспечивала примерно 50% успеха в значительной числе российских регионов.
Конечно, сегодня с появлением нового федерального закона, определившего порядок наделения полномочиями руководителей субъектов через региональные законодательные собрания, ситуация в корне изменилась. Региональные власти все больше теряют свое влияние в центре, поскольку они в одночасье оказались полностью зависимыми от федерального центра.
На каких принципах должны строится федеративные отношения в России? Можно выделить семь главных принципов:
Известный российский политик и ученый Р.Г. Абдулатипов, говоря о конституционно-правовых основах РФ, отмечал, что: «главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны». (Абдулатипов Р.Г. Российская Федерация: конституционно-правовые основы. // Фрагмент из книги «Национальный вопрос и государственное устройство России. М. 2000).
Изложенные принципиальные положения подлежат реализации в конкретных законодательных механизмах, обеспечивающих осуществление полномочий органов публичной власти. Совершенствование принципов и процедур разграничения полномочий диктовало необходимость внесения значительных изменений в существующее федеральное законодательство, обуславливает задачу изменения регионального законодательства и совершенствования деятельности государственных органов власти в субъектах Федерации.
Депутат Государственной Думы РФ В.А. Рыжков в одной из своих статей называет нашу федерацию «странной». В частности, он пишет: «В целом анализ конституционно-правовых основ современного российского федерализма позволяет, на мой взгляд, сделать заключение о том, что наша страна не относится к числу сформировавшихся федераций. Она -- федерация промежуточного типа: и не договорная, и не конституционная; не симметричная, но и не асимметричная. В современной теории федерализма сложно найти определение, которое бы точно описывало нынешнее состояние Российской Федерации. Можно назвать ее странной федерацией или же, более строго, федерацией спонтанной (в том смысле, что она явилась результатом не чьей-то политики или осмысленной воли, а стихийных процессов)». И второй вывод, связанный с первым: это федерация, в которой нет центра в общепринятом значении понятия, т.е. центра, имеющего свои интересы и реализующего их в какой-то последовательной политике.
Комиссией Д.Н. Козака были разработаны предложения о совершенствовании федеральною законодательства. Цель законодательной реформы -- закрепление оптимальной модели организации государственной и муниципальной власти в РФ и совершенствование порядка разграничения полномочий между ними в различных сферах общественных отношений. Комиссия при формировании предложений стремилась законодательно закрепить такой механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, который бы позволил осуществлять решение публичной властью стоящих перед ней задач на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально. Прежде всего, речь шла о доступности для граждан публичных услуг, максимальном учете интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов.
Социально-экономическую и политическую основу современных федеративных отношений составляют признанные в России рыночная экономика, частная собственность, местное самоуправление и сложившаяся конституционная система управления государством.
Демократическая модель федерализма, которая провозглашена в первой статье Конституции РФ, имманентно связана с уровнем развития гражданского общества. В этой связи описание родовых признаков российского федерализма будет неполным без учета проблем взаимодействия относительно молодой демократии, не вполне развитого гражданского общества и властей, пока не научившихся работать эффективно в условиях роста самосознания гражданского общества.
Предпринимаются новые попытки разработать механизм обеспечения единства правового пространства России. Время от времени сторонниками централизованной державности вносятся законопроекты, направленные под видом укрепления государственной целостности на ограничение самостоятельности субъектов РФ. Последние инициативы Президента РФ относятся к явлениям такого рода.
Законопроект был предложен и озвучен Президентом как мера мобилизации властей на борьбу с терроризмом. Тем не менее, многие политики увидели в данном акте посягательство на основополагающие конституционные принципы. По мнению некоторых депутатов Госсовета РТ, эти инициативы направлены на ликвидацию национальных республик. Региональный корреспондент «Независимой газеты» В. Постнова так описывает заседание Госсовета РТ: «Президент Шаймиев быстро пресек вольные высказывания: “Если Президент Путин говорит, то надо поддержать”. Все говорят, как в стране все плохо, но никто не говорит, что делать. Но тут же высказался категорически против возможности роспуска Госсовета Татарстана. Эту точку зрения республиканского руководства, как сообщил источник «НГ» в Госсовете, председатель Госсовета Татарстана Ф. Мухаметшин высказал на заседании спикеров парламентов Приволжского федерального округа под председательством полпреда С, Кириенко в первой половине октября 2004 года в Нижнем Новгороде. Киреенко ответил: «Вы можете одобрять или не одобрять, закон будет принят в предложенном президентом варианте». (Независимая газета. 2004. 27 октября). Комментарии, как говорят излишни. Это и есть «федерализм a la Russe».
Необходимость укрепления единства и целостности России актуализирует проблему формирования общего правового пространства. В сегодняшнем контексте политико-правового развития России речь в основном идет о «приведении в соответствие», но никак не о гармонизации федерального и регионального законодательства. Между тем известно, что во многих областях законы субъектов РФ опережают федеральные. Очевидно, что рост авторитета федеральной власти и уровень исполнения федерального законодательства в регионах будет во многом предопределяться взвешенной оценкой федеральными органами государственной власти опыта, накопленного в регионах, и его применением в масштабах Федерации в целом. Проводимая Центром политика не должна сковывать инициативу и творчество регионального законодателя. Все чаще мы имеем дело с фактами, когда борьба ведется не с нарушением федеральных законов в субъектах, а с федерализмом в целом.
Нет сомнений в том, что возникающие коллизии между различными уровнями публичной власти порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий. Вполне очевидно, что предмет работы Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти -- это один из важнейших инструментов федерализации всех сфер общественной и государственной жизни. И здесь крайне важно опираться на общие принципы, которые стали бы надежной правовой основой организации российской власти в целом.
За десять лет развития федеративных отношений страной накоплен колоссальный опыт федеративного и национального развития. Стране есть, что терять. Унитаристы всех мастей подняли головы и «улюлюкают» по поводу уже бывшей самостоятельности регионов. Федеральные округа представляют федеральную власть и даже не задумываются о том, что субъекты РФ могли бы рассчитывать на их помощь и поддержку в решении острейших проблем населения и в отстаивании федеральных программ для региона. Увы, вектор амбиций федеральных округов направлен лишь в одну сторону -- вниз. Новым генерал-губернаторам хочется «порулить» в регионах. Но ведь очень скоро (после реализации предложений Комиссии Д.Н. Козака в области разграничения полномочий и изменения федеральных законов) их главными оппонентом станут уже не губернаторы и президенты республик-субъектов РФ, а представители федеральных министерств и ведомств в субъектах. В этом противоречии, а также в стремлении некоторых Представителей Президента РФ в округах выступать в роли укрупненных субъектов Федерации, кроется очевидная бесперспективность федеральных административных округов, как института федеральной власти в регионах, если они будут продолжать векторно односторонне направленную политику, которую они проводят сегодня.
Своеобразный и вместе с тем уникальный опыт в строительстве федеративных отношений сегодня практически игнорируется. Причем государствоустроителям нового образца хочется все сделать, то есть похоронить федерализм без промедления. Но ведь так не бывает в реальной жизни! Без учета условий переходности наше общество не построит демократическое федеративное государство. Если, конечно, мы хотим его строить! Но мы вполне можем успеть создать «вертикаль власти». Известно, что в России власть и все властные вертикали и диктатуры народ «уважал» безоговорочно. Попробуй, не уважь.
С одной стороны, нельзя не относиться с уважением к попыткам обеспечить согласованное функционирование органов власти Российской Федерации и ее субъектов. В 2000 году для этих целей был учрежден Государственный совет Российской Федерации, куда входят по должности главы исполнительной власти всех субъектов РФ. Чуть позже в Совете Федерации начал функционировать Совет законодателей, состоящий из глав законодательной власти субъектов.
С другой стороны, происходящие в стране процессы мало напоминают тот реальный федерализм, о котором мечталось многим в 1990-е годы. В стране, где проживает свыше 170 народов и этносов, упраздняется Министерство по делам национальностей. В федеративном государстве, каким по Конституции является Россия, нет института федерализма. Конечно, в 1990-е было сделана масса ошибок и появилось огромное количество проблем развития, которые надо преодолевать. Но разве движение к унитарному государству правильный способ преодоления этих проблем и лучший путь для сегодняшней России?
<*> В основу статьи положен текст доклада авторов на Международной научной конференции "Централизм, демократия, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы" (МГУ им. М.В. Ломоносова, 6 - 10 апреля 2005 г.).Станских С., ответственный секретарь журнала "Государственная власть и местное самоуправление".
Фогельклу А., профессор Уральского университета.
"Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения. Перефразируя известную фразу В.И. Ленина, можно предположить, что эти изменения проходили и проходят под лозунгом "революционная целесообразность выше формального федерализма".
Конечно, 15 лет для перехода от псевдофедерализма к настоящему федерализму - небольшой срок. Однако мы не ставим вопрос о целесообразности федеративной модели в России.
Целью очередной реформы российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы <*>, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией.
<*> Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. N 3 (30). С. 21.
Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:
а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
б) новый порядок формирования Совета Федерации;
в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ <*>. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;
<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497.
г) учреждение консультативного Государственного совета;
д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.
Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.
Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>.
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.
На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы "За демократию через право" (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.
Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.
Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей.
Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти.
Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, "если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона".
Эти меры контроля и принуждения имеют общее в том, что их цель состоит в обеспечении соблюдения законности и что они не могут быть приняты исполнительной ветвью власти без участия законодателя.
Рассматриваемый нами Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.
Когда Закон предусматривает непрямое вместо прямого избрание высшего должностного лица, это отражает практику в других европейских федеративных государствах, где глава исполнительной власти избирается региональным собранием. Однако в иных федерациях это решение оставляется на усмотрение субъектов федерации.
Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ.
Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.
Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.
Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.
В общем, в этом отношении Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого обсуждаемый Закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и доминирующую роль Президента РФ в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне. Это участие федерального президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве.
Закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.
В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, inter alia, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.
Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ.
Поэтому, придерживаясь точки зрения Венецианской комиссии, считаем целесообразным изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ.
Российская Конституция предоставляет правовую основу для ограничения самостоятельности субъектов Федерации, особенно в том, что касается формирования институтов исполнительной власти, и решать вопросы о том, не выходит ли Закон за пределы этой конституционной основы и согласуется ли он с федеративным характером государства, как он определен в Конституции, предстоит Конституционному Суду РФ.
Венецианская Комиссия пришла к выводу, что новый порядок формирования глав субъектов РФ в любом случае значительно уменьшает самостоятельность субъектов РФ в отношении формирования своих собственных институтов.
В России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.
В отношении совместимости Закона с европейскими стандартами, применимыми в федеративных государствах, стоит отметить, что государства - члены Совета Европы свободны в выборе федеративной или унитарной структуры государства. Если российская реформа федеративных отношений отличается от практики других федеративных государств, это не означает, что она нарушает европейские стандарты. Это означает лишь то, что реформа определенно доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.
Наконец, изменение порядка формирования глав субъектов РФ поднимает важные вопросы разделения властей на федеральном уровне, поскольку Президенту РФ предоставляются существенные полномочия вмешательства в дела субъектов Федерации без какого-либо участия Федерального Собрания. Более того, и это вызывает особую озабоченность, согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что "подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами", и предлагает российским властям "пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей" <*>. Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации.
<*>
Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление "вертикали власти". В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях "подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали" <*>.
<*> Резолюция ПАСЕ N 1455 (2005) "Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы".
Развернувшиеся в мире процессы глобализации делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Мировые тенденции свидетельствуют о востребованности федеративных практик. Действительно, федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо. Более того, "современные демократии имеют тенденцию к поддержке децентрализации" <*>.
<*> Фетчерин В. В России невозможно гражданское общество без децентрализации // Общая тетрадь. 2004. N 2 (29). С. 61.
Современная Конституция России была задумана как сильная Конституция с реально действующим нормативным содержанием и наличием конституционного контроля. Существует опасность, что Россия идет в направлении формального, а не реального конституционализма.
Что остается федеративного теперь в России?
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Адамянц Сюзанна Тиграновна. Федеративная реформа в Российской Федерации на современном этапе: конституционно-правовые аспекты: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Адамянц Сюзанна Тиграновна; [Место защиты: Моск. гос. ин-т междунар. отношений]. - Москва, 2007. - 199 с. РГБ ОД, 61:07-12/2192
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы российского федерализма 12
1.1. Конституционные принципы Российской Федерации 12
1.2. Развитие законодательства в сфере федеративных отношений 24
1.3. Правовая основа разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в РФ 52
Глава 2. Основные направления федеративной реформы на современном этапе 96
2.1. Реформа представительства регионов на федеральном уровне 96
2.2. Создание федеральных округов и правовая основа их деятельности 130
2.3. Развитие института федерального вмешательства 153
2.4. Укрупнение субъектов РФ - важное направление 160
федеративной реформы
Заключение 167
Список источников и литературы 177
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российская Федерация с
начала 90-х годов XX века находится в состоянии динамичных изменений
своего государственного устройства. Одно из важнейших направлений
этих преобразований предполагает последовательную реформу
федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.
Основные задачи государственной политики в этой сфере были сформулированы еще в середине 90-х годов в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» утвержденных Указом Президента РФ № 803. Они включают в себя:
защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;
децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением;
выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации;
осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;
реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;
четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают
4 самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению 1 .
На первом этапе реализации этой политики (1991-1999 гг.) доминирующее влияние приобрела тенденция к децентрализации государственной власти. Однако процессы децентрализации достигли столь внушительного размера, что начали переходить в свою крайнюю стадию - дезинтеграцию. Наметилась конфедеративная направленность в историческом движении Российского государства.
Современный этап развития российского федерализма характеризуется усилением централизации государственной власти. В целях предотвращения возможных негативных последствий приняты широкомасштабные меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление Российской Федерации, выстраивание вертикали государственной власти, обеспечение единого правового пространства Российской Федерации и конституционной законности в деятельности всех уровней и ветвей государственной власти.
При этом сохраняется задача обеспечить оптимальный уровень децентрализации.
Один из главных критериев политической культуры и развития общества, отмечал в связи с этим в Послании Федеральному Собранию в апреле 2007 г. Президент РФ В.В.В Путин - это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только в 2007 году субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения. С 2008
1 См.: Указ Президента РФ от 03.06.1996 N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ, 03.06.1996. N23. Ст. 2756
5 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения 2 .
Влияние современной реформы на развитие федерализма в России требует обстоятельного научного анализа, разработки конкретных рекомендаций для практиков. Однако обобщение первых результатов федеративной реформы на современном этапе, возникающих здесь правовых проблем, еще не было предметом научного исследования. Все это делает изучение состояния и путей совершенствования Российского федеративного государства на современном этапе актуальной и важной научной и практической задачей и предопределяет выбор темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Развитию российского федерализма посвящено немало трудов российских ученых. В этом научном поиске можно уже выделить ряд направлений.
Наиболее многочисленными по количеству работ и наиболее разработанными направлениями являются:
обстоятельный анализ конституционно-правовых основ российского федерализма.
изучение проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
3 См.: Силинов П. М. Федерализм: Конституционно-правовое регулирование в
зарубежных странах: (Сравн. исслед. М.: Прометей, 2002; Симонян Г. Р. Политико-
правовые основы развития федерализма в современной России. М., 2003; Федерализм:
теория, институты, отношения: (Сравн.-правовое исслед.): Монография. [Автономов А.
С, Богдановская И. Ю., Васильева Т. А. и др.; Отв. ред. Б. Н. Топорнин.М: Юристъ,
2001; Анненкова В. Г. Российский федерализм: конституционные принципы
построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов
федерации. Саратов. Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина, 2004; Сафонов
В. Е. Федерализм в государственном строе России: конституционно-правовые аспекты.
Саратов, 2004; Глигич-Золотарева, М. В. Правовые основы федерализма. М: Юристъ,
2006; Севумян В. Н. Конституционно-правовое обеспечение единства российского
федерализма: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02. Ростов н/Д, 2006
Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, функционирования различных институтов власти в условиях федеративного государства.
Наибольший вклад в разработку и концептуальные основы
российского федерализма содержатся в трудах Р.Г.Абдулатипова,
М.В.Баглая, С.Д.Валентея, В.В.Гошуляка, Р.В.Енгибаряна,
Л.М.Карапетяна, Ю.К.Краснова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо,
А.В.Малько, Н.И.Матузова, М.Н.Марченко, Б.А.Страшуна,
Э.В.Тадевосяна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина, А.Ященко.
В целом, оценивая состояние научной разработки проблем совершенствования федерализма в РФ, следует отметить, что целый ряд аспектов, связанных с первыми итогами, осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, еще не были предметом научного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают правовые общественные отношения, порождаемые федеративным государственным устройством Российской Федерации и осуществляемой в настоящее время федеративной реформой.
Предметом исследования
являются конституционные основы
российского федерализма, правовой фундамент современной
федеративной реформы в РФ, разграничения предметов ведения и
См.: Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы. // Федерализм. 2003. № 1; Добрынин Н.М. К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов// Государство и право. 2004. № 5; Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. № 8; Бухвальд Е.А. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. № 4; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. - М., 2004; Хутинаев И. Д. Институционализация системы государственной власти в Российской Федерации. Монография. М., Наука: Флинта, 2005; Гранкин И. В. Законодательные органы: перспективы развития М., Изд-во гуманитарной литературы, 2007 и др.
7 полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; правовая база статуса, полномочий, порядка формирования верхней палаты российского парламента.
Цель исследования - разработка предложений по
совершенствованию правового регулирования российского федерализма на современном этапе с учетом особенностей Российской Федерации и опыта других федеративных государств, на основе обобщения некоторых новых теоретических концепций, посвященных развитию федерализма и анализа опыта решения практических проблем стоящих перед российским федерализмом.
Исходя из цели, в диссертации поставлены следующие задачи ее достижения:
обобщить первые итоги современной федеративной реформы в Российской Федерации;
исследовать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на конституционной основе и установить соответствие действующего федерального закона, относящегося к данному разграничению, Конституции РФ;
Рассмотреть конституционно-правовые основы и перспективы
оптимизации субъектного состава Российской Федерации;
Предложить пути совершенствования законодательства в сфере
федеративных отношений на современном этапе.
Методологическая основа исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляет система концепций и взглядов, опирающаяся на диалектический метод познания и представленная в трудах российских и зарубежных ученых по теории
8 государства и права, конституционному праву, теории государственного управления.
Теоретическая основа исследования. Как известно, идейно-теоретические истоки современной концепции федерализма складываются в Новое время в трудах А. Гамильтона, Д. Джейа и Д. Мэдисона. В дальнейшем вопросы сочетания принципов государственного суверенитета и федерализма исследовались Г. Вайцем, В. Вильсоном, Г. Еллинеком, М. Зейделем, Д. Кальхауном, П. Лабандом, А. Токвилем, В. Уиллоуби и др.
Немаловажное значение проблемам государственного суверенитета и федерализма уделялось русскими учеными. Среди них особо следует выделить Н. Алексеева, В. Гессена, А. Градовского, И. Ильина, М. Капустина, М. Каткова, Н. Коркунова, Ф. Кокошкина, Н. Палиенко, Б. Чичерина, Г. Шершеневича, А. Ященко и др.
Проблеме федерализма уделялось существенное внимание в рамках марксистской политико-правовой мысли, в связи с чем можно констатировать факт возникновения и развития целого направления в политико-правовой мысли - теории социалистического федерализма, основоположниками которой являлись такие мыслители-марксисты, как О. Бауэр, К. Каутский, К. Реннер, В. Ленин и др.
В работе использованы общие и специальные методы познания: абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие современные методы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в диссертации обосновывается ряд выводов из правового регулирования федеративных отношений в России в рамках осуществляемой в настоящее время федеративной реформы, предлагаются
9 пути совершенствования российского законодательства, регулирующего развитие федерализма в РФ.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
Обоснован вывод, что за период 90-х годов отношения "центр -
регионы" в России развивались таким образом, что единство страны
оказалось под угрозой. Отсутствие единого правового поля,
экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны
"пятен", на которых не распространялось действие федеральной
Конституции - все это объективно требовало реформы федеративных
отношений в стране.
Доказано что федеративная реформа была призвана решить
следующие задачи:
преодолеть правовой сепаратизм, реинтегрировать правовое поле, распространив действие федерального законодательства на всю территорию Федерации;
преодолеть асимметричность федеративных отношений, выровнять конституционные права субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
ликвидировать разорванность экономического пространства страны, воссоздать единый рынок России - без межрегиональных барьеров.
-
Аргументировано, что ключевыми правовыми механизмами
решения данного комплекса задач стали:
выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из- под влияния региональных элит - с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов;
создание института федерального вмешательства;
10 реформа Совета Федерации с целью уменьшения политической самостоятельности региональных элит, усиления контроля над ними федерального центра.
Обоснован вывод, что основной задачей совершенствования федеративных отношений на современном этапе является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения качества предоставления публичных услуг населению.
Доказано, что основные направления разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон от 22 августа 2004 года №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству.
Однако в связи с закреплением новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (Федеральный закон от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ) федеративные
отношения предполагают более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повышают степень ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за реализацию единой федеральной политики в регионах. В связи с этим целесообразно обеспечить развитие законодательства в направлении увеличения объема полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению функций государственного управления в регионах. Одновременно с этим должны быть созданы дополнительные механизмы контроля и оценки результатов деятельности региональных органов исполнительной власти.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в данном исследовании предложены решения некоторых актуальных и весьма важных правовых проблем российского федерализма. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной практике, научно-исследовательских и учебных целях.
Структура работы обусловлена целью и задачами диссертационного исследования, включает в себя введение, две главы, заключение и список использованных источников и литературы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правового обеспечения управленческой деятельности Международного института управления МГИМО (У) МИД России. Там же были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Демократический характер Российского государства проявляется в его государственно-территориальном устройстве, основывающемся на принципе федерализма. Федерализм в России выступает прежде всего как одно из средств регулирования национальных отношений, обеспечения равноправия и самоопределения наций и народностей, проживающих на ее территории. Это получило свое выражение в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик (государств), автономной области, автономных округов, а также преобразовании одних форм национальной государственности в другие.
Принцип федерализма способствует демократизации управления государством. Децентрализация власти лишает центральные органы государства монополии на власть, предоставляет отдельным регионам самостоятельность в решении вопросов их жизни. Поэтому субъектами Российской Федерации наряду с национально-государственными образованиями признаются края, области, города федерального значения. Таким образом, Российская Федерация построена на сочетании территориальных с национально-территориальными началами добровольного объединения ее субъектов. Это объединение было оформлено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., а позднее нашло отражение в Конституции РФ.
Основы конституционного строя включают следующие принципы федерализма, определяющие государственно-территориальное устройство Российской Федерации: 1) государственная целостность; 2) равноправие и самоопределение народов; 3) единство системы государственной власти;
4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ст. 5 Конституции РФ).
В преамбуле Конституции говорится "мы, многонациональный народ Российской Федерации, ... исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, ... принимаем Конституцию Российской Федерации"5.
В статье 5 перечисляются все формы самоопределения российского народа в рамках федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации"6. Этот список является полным и исчерпывающим, что означает, что не существует еще какого-нибудь субъекта Российской Федерации, который бы не упоминался в Конституции и поэтому имел бы меньшие права, чем остальные. В этой статье еще раз подчеркивается, что субъекты равноправны: "во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны"7.
В статье 65 перечисляются наименования всех субъектов федерации в алфавитном порядке. Если происходят изменения в правовом статусе субъекта, образуется новый субъект, то в эту статью обязательно вносятся изменения. Порядок внесения соответствующих изменений устанавливается федеральным конституционным законом.
Равноправие также выражается в равном представительстве в Совете Федерации. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти"8.
Еще один признак равноправия субъектов - разграничение в Конституции Российской Федерации предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Российская Федерация взяла на себя обязательство руководствоваться основными принципами федерализма, в соответствии с которыми субъектам Федерации должна быть предоставлена вся полнота государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий определен с учетом того, что он должен быть достаточным для обеспечения интересов Российского государства в целом, всего многонационального народа России. Заметим, что предметы ведения Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов приведены непосредственно в Конституции Российской Федерации. Предметы ведения субъектов в ней не перечисляются. Да это практически и невозможно сделать, поскольку они постоянно расширяются в интересах проживающего на территории субъекта Федерации населения.
Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. В ее составе в настоящее время насчитывается 86 субъектов, из них 21 республика, 7 краев, 48 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 7 автономных округов. В них проживает более 140 народов, исторически объединившихся на российской земле в многонациональный народ Российской Федерации.
В сравнении с 1978 г. - годом принятия предпоследней и четвертой по счету Конституции Российской Федерации - число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 48 областей и 7 краев, а также 2 города федерального значения. Статус республики кроме 16 бывших автономных республик приобрели также 4 автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Республику Ингушетия.
Такое многообразие субъектов не позволяет охватить в Конституции Российской Федерации все аспекты их конституционно-правового статуса. Поэтому существует и развивается целый блок нормативно-правовых актов, которые регулируют правовое положение и взаимоотношения с Российской Федерацией ее субъектов.
Первый нормативно-правовой акт в этом списке - это Федеративный договор от 31 марта 1992 года. Это договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также органами власти автономной области и автономных округов в составе РФ.
Федеративный договор фактически представляет собой три договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ", Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ"15. В Федеративный договор входят также протоколы к двум первым из перечисленных договоров, причем Протокол ко второму Договору в соответствии с его ч. 2 ст. 7 рассматривается как неотъемлемая часть Федеративного договора.
Предмет Федеративного договора состоял в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ, а также автономной области и автономных округов в составе РФ. Каждый из трех договоров, составляющих Федеративный договор, содержал исчерпывающее определение предметов ведения федеральных органов государственной власти, а также перечень предметов, находящихся в совместном ведении органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Федеративным договором также устанавливалось, что все иные вопросы относятся к исключительному ведению субъектов РФ.
По своему содержанию Федеративный договор не являлся ни учредительным договором, ни договором о преобразовании в федерацию государства с каким-либо иным государственно-территориальным устройством, поскольку к моменту его заключения Россия уже сложилась как суверенное федеративное государство. Вместе с тем, федеративные отношения на основе принципа разделения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами стали новым шагом в развитии федерализма в России.
Российский парламент - Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Это конституционное положение сформулировано в ч. 1 ст. 95 Основного закона страны. Оно обусловило принципиально новую политико-правовую ситуацию, когда дело приходится иметь с двумя самостоятельными формированиями Федерального Собрания, роль которых ощутимо разнится73.
Природа Совета Федерации такова, что позволяет говорить о двух его значениях. Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус «палаты российских регионов», посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству, Российской Федерации в целом.
Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.
Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.
Относительно Совета Федерации много споров, амплитуда которых в течение последнего времени находится на стабильно высоком уровне. Это объясняется различными факторами: новым Федеральным Законом от 5 августа 2000 года74 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; последовавшей за его принятием ротацией всего состава палаты; избранием нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями палаты на новую, более решительную роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как «доверенного лица» регионов в отношениях с федеральным центром; организационной перестройкой палаты и другими обстоятельствами.
Предметом споров являются следующие положения. Во-первых, до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности этого органа. Казалось бы, сама его постановка является излишней. Ведь Конституция Российской Федерации, закрепив двухпалатную организацию Федерального Собрания, уже ответила на него. Тем не менее, эта тема продолжает муссироваться, в особенности после реформирования Совета Федерации75. Думается, что это спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность правового статуса Совета Федерации. Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед Марсель Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура -прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования» . Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа»
Статус полномочных представителей Президента РФ определяется Положением о них, которые утверждаются Указами Президента РФ. Так, можно назвать: Указы Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (от 13 мая 2000г. с изменениями и дополнениями от 30 января 2001г.); «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах»138 «О полномочном представители Президента РФ в регионе РФ» (от 9 июля 1997г. с изменениями и дополнениями от 13 мая 2000г.)139; Положение об Управлении Президента РФ по координации деятельности полномочных представителях Президента РФ а регионах РФ (от 1 сентября 1997 г.)140 «Положение о полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» (от 9 марта 1996 г.)141; «Положение о полномочном Представителе Президента РФ в Конституционном Суде РФ» (от 29 июня 1998г.) 142. В соответствии с этими нормативными актами территориальное представительство Президента РФ осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. При этом действовавший прежде институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Учреждено семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Территория каждого из федеральных округов охватывает территории от 6 до 18 субъектов РФ (т.е. республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий России). Согласно положению от 13 мая 2000г.: «Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему... назначается на должность на срок, определяемый
Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий» (п.2 ч.І). Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ.
Полномочный представитель Президента РФ имеет заместителей, которые также являются федеральными государственными служащими и входят в состав администрации Президента РФ. Их назначение и освобождение от должности и применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации Президента РФ (п.4 ч.І Положения от 13 мая 2000г.)
Задачи и функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе производны от президентской компетенции. К основным Задачам полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе относятся: - организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; - организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; - обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ; - «представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесении Президенту РФ соответствующих предложений» (ч.П Положения).
